市场局横空出世，食药改革何去何从？
更新：2014/9/2 点击：
8月29日讯 以公众的食品安全为代价，来化解机构改革中的矛盾。这个时间之长、过程之艰难，已经超出了改革设计者和实践者的预期和忍耐。
本轮改革的初衷是按管药品的方法来管食品。然而组建市场局的结果，是用管普通产品质量的方法来管食品。前者着眼于公共安全，后者定位于维护市场秩序，两者的定位截然不同。
黎巴嫩诗人纪伯伦有句名言：“我们已经走得太远，却忘记了为什么要出发。”
这话现在被越来越多的监管者拿来形容2013年启动的食品药品监管体制改革——改革已经拖得太久，却把加强食品安全监管的初衷忘了。
在经历了长达一年的等待和观望之后（参见2013年10月10日南方周末《食药改革：触动利益比触动灵魂还难》），一些省份从2014年下半年开始启动市县层面的食药监管体制改革。出乎意料的是，却并没有参照国务院的机构改革模式成立食药局，而是采用市场局模式。
所谓市场局，指的是将工商、质监等市场监管部门合并成一个部门，借此统一市场监管。问题是，要不要把专业性更强的食品药品监管也纳入其中。从全国层面上看，深圳、浙江、天津、辽宁、吉林、上海浦东新区、重庆两江新区、武汉东湖新区等地都相继实施了市场局改革。
一场改革还没有完成，却嫁接了另一场改革，这不可避免地招致种种矛盾和乱象。
——2014年7月30日，工商、质监、食药“三合一”的天津市市场和质量监督管理委员会正式挂牌成立，这是中国第一个省级市场监管机构。但几乎与此同时，各省都传达了据称来自国务院的有关食药体制改革的批示，要求各地贯彻落实国务院此前下发的文件，市级食药监管机构必须独立设置，县级已经“三合一”的暂时保留等五点意见。
——2014年6月10日，此前盛传要采取市场局模式的江苏省，印发了《市县政府职能转变和机构改革的意见》，要求市、县（市、区）单独组建食品药品监督管理局，对食品药品实行集中统一监管。然而，近来江苏省内突然又疯传县区一级将实行三局合一的市场局模式，这导致一些市县的食药部门负责人联名向省里和国务院写信，陈述自己的观点。
——2014年7月初，在浦东新区试点了市场局模式之后，上海决定在8个中心城区，推广浦东经验，搞工商、质监、食药、物价“四合一”的市场局模式。然而7月底发生在上海的福喜事件导致有一种声音认为，这是地方食药改革冒进和不平稳过渡产生的问题。
地方政府为什么会在食药改革中引入市场局模式？在市场局模式下，食品安全监管水平是被强化还是被削弱了？未来的食品药品监管将何去何从？南方周末记者就此采访了11个省（市）的食药监管部门和市场监管部门和关注食药改革的学者，试图寻找答案。
被国务院否定的方案为何受地方青睐
市场局的模式其实并不新鲜。
此前广东的深圳和顺德就曾进行市场局的试点。早在2013年国务院机构改革之前，顶层设计者曾专门考察过陕西渭南、天津滨海新区和深圳、顺德等四种食药监管模式。
在宣布改革方案之前，一个流传甚广的说法称，国务院将整合工商、质检、药监等部门的职能，成立市场秩序监管总局。
南方周末记者获悉，最终起草小组考虑到食品安全形势和食药监管的专业性，采纳了较为稳妥的方式，将散落在工商、质监、卫生、药监、食安办等食品监管职能整合，成立国家食品药品监督管理总局。目前除天津外，大多数省级食药监管机构借鉴了国务院的改革模式。
2013年4月，《国务院关于地方改革完善食品药品监管体制的指导意见》颁布后，当时定的时间表要求省、市、县三级分别于2013年6月底、9月底和12月底前完成改革。但离预定完成时间已逾一年，一些市县级的改革却迟迟未动。
“核心矛盾在基层的人员划转上。”广东食药监系统一位内部人士说。因为编制不光是人，也是资源。有编制就有财政经费、检测经费和项目。给多少编制，关系到以后能不能做好监管工作。
对于推动改革的地方政府而言，各个部门之间博弈，手心手背都是肉，很难取舍。
“为了推动食药改革，工商、质监取消了省以下垂直管理，这导致地方政府组成部门中凭空多出两个。”关注食药改革的国家行政学院副教授胡颖廉说，严控机构数量也是县级政府要考虑的问题。
于是，在地方博弈和等待中，区县一级推行两局合一甚至三局合一成为既能控制机构数，又能平衡利益的手段，加强食品安全监管的初衷却被搁置了。
过度解读顶层设计？
也有些地方把市场局模式看做是对未来改革方向的提前准备。
在2013年发布的《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》中指出，“各地区要充分发挥市场机制的作用，着力加强市场监管、社会管理和公共服务。”
而十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中也提到“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”。
一些地方政府把上述两份文件视为改革明确的信号——统一市场监管就是二合一、三合一，甚至四合一（合并物价局）。
“实际上，十八届三中全会同样也提出，要完善统一权威的食品药品安全监管机构。”甘肃省食药监局的一位官员指出。
学界普遍认可的观点是，本轮改革的初衷是按照管药品的方法来管食品。然而组建市场局的结果，则是用普通产品质量监管的方法来管食品。清华大学公共管理学院叶岚博士的研究指出：“综观各国，市场监管体系可以统一，但食品药品监管一直是典型的专项职能，很少被合并和切割。如美国，有专门的食品药品监管局（FDA），也有监管一般市场秩序的联邦贸易委员会（FTC）。而英国则专设药品和健康产品管理局（MHRA）；日本则由厚生劳动省监管除农产品之外的食品安全。”
“市场监管的对象是各类市场主体的交易行为，目的是维护市场秩序；食药监管的对象是特定产品的质量安全，属于公共安全范畴，两者的定位截然不同。”胡颖廉说。
不过，南开大学法学院教授宋华琳认为，也不能简单以食药监局单独设立与否作为衡量监管成效的标志。统一市场监管有利于不同领域市场监管的相互学习，如果运行得好，可以充实基层监管力量，增加食品药品监管资源特别是基层监管资源，推动社会治理创新，发挥市场在资源配置中的决定性作用，减少监管协调成本。
本轮改革的初衷是按管药品的方法来管食品。然而组建市场局的结果，是用管普通产品质量的方法来管食品。前者着眼于公共安全，后者定位于维护市场秩序，两者的定位截然不同。
黎巴嫩诗人纪伯伦有句名言：“我们已经走得太远，却忘记了为什么要出发。”
这话现在被越来越多的监管者拿来形容2013年启动的食品药品监管体制改革——改革已经拖得太久，却把加强食品安全监管的初衷忘了。
在经历了长达一年的等待和观望之后（参见2013年10月10日南方周末《食药改革：触动利益比触动灵魂还难》），一些省份从2014年下半年开始启动市县层面的食药监管体制改革。出乎意料的是，却并没有参照国务院的机构改革模式成立食药局，而是采用市场局模式。
所谓市场局，指的是将工商、质监等市场监管部门合并成一个部门，借此统一市场监管。问题是，要不要把专业性更强的食品药品监管也纳入其中。从全国层面上看，深圳、浙江、天津、辽宁、吉林、上海浦东新区、重庆两江新区、武汉东湖新区等地都相继实施了市场局改革。
一场改革还没有完成，却嫁接了另一场改革，这不可避免地招致种种矛盾和乱象。
——2014年7月30日，工商、质监、食药“三合一”的天津市市场和质量监督管理委员会正式挂牌成立，这是中国第一个省级市场监管机构。但几乎与此同时，各省都传达了据称来自国务院的有关食药体制改革的批示，要求各地贯彻落实国务院此前下发的文件，市级食药监管机构必须独立设置，县级已经“三合一”的暂时保留等五点意见。
——2014年6月10日，此前盛传要采取市场局模式的江苏省，印发了《市县政府职能转变和机构改革的意见》，要求市、县（市、区）单独组建食品药品监督管理局，对食品药品实行集中统一监管。然而，近来江苏省内突然又疯传县区一级将实行三局合一的市场局模式，这导致一些市县的食药部门负责人联名向省里和国务院写信，陈述自己的观点。
——2014年7月初，在浦东新区试点了市场局模式之后，上海决定在8个中心城区，推广浦东经验，搞工商、质监、食药、物价“四合一”的市场局模式。然而7月底发生在上海的福喜事件导致有一种声音认为，这是地方食药改革冒进和不平稳过渡产生的问题。
地方政府为什么会在食药改革中引入市场局模式？在市场局模式下，食品安全监管水平是被强化还是被削弱了？未来的食品药品监管将何去何从？南方周末记者就此采访了11个省（市）的食药监管部门和市场监管部门和关注食药改革的学者，试图寻找答案。
被国务院否定的方案为何受地方青睐
市场局的模式其实并不新鲜。
此前广东的深圳和顺德就曾进行市场局的试点。早在2013年国务院机构改革之前，顶层设计者曾专门考察过陕西渭南、天津滨海新区和深圳、顺德等四种食药监管模式。
在宣布改革方案之前，一个流传甚广的说法称，国务院将整合工商、质检、药监等部门的职能，成立市场秩序监管总局。
南方周末记者获悉，最终起草小组考虑到食品安全形势和食药监管的专业性，采纳了较为稳妥的方式，将散落在工商、质监、卫生、药监、食安办等食品监管职能整合，成立国家食品药品监督管理总局。目前除天津外，大多数省级食药监管机构借鉴了国务院的改革模式。
2013年4月，《国务院关于地方改革完善食品药品监管体制的指导意见》颁布后，当时定的时间表要求省、市、县三级分别于2013年6月底、9月底和12月底前完成改革。但离预定完成时间已逾一年，一些市县级的改革却迟迟未动。
“核心矛盾在基层的人员划转上。”广东食药监系统一位内部人士说。因为编制不光是人，也是资源。有编制就有财政经费、检测经费和项目。给多少编制，关系到以后能不能做好监管工作。
对于推动改革的地方政府而言，各个部门之间博弈，手心手背都是肉，很难取舍。
“为了推动食药改革，工商、质监取消了省以下垂直管理，这导致地方政府组成部门中凭空多出两个。”关注食药改革的国家行政学院副教授胡颖廉说，严控机构数量也是县级政府要考虑的问题。
于是，在地方博弈和等待中，区县一级推行两局合一甚至三局合一成为既能控制机构数，又能平衡利益的手段，加强食品安全监管的初衷却被搁置了。
过度解读顶层设计？
也有些地方把市场局模式看做是对未来改革方向的提前准备。
在2013年发布的《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》中指出，“各地区要充分发挥市场机制的作用，着力加强市场监管、社会管理和公共服务。”
而十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中也提到“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”。
一些地方政府把上述两份文件视为改革明确的信号——统一市场监管就是二合一、三合一，甚至四合一（合并物价局）。
“实际上，十八届三中全会同样也提出，要完善统一权威的食品药品安全监管机构。”甘肃省食药监局的一位官员指出。
学界普遍认可的观点是，本轮改革的初衷是按照管药品的方法来管食品。然而组建市场局的结果，则是用普通产品质量监管的方法来管食品。清华大学公共管理学院叶岚博士的研究指出：“综观各国，市场监管体系可以统一，但食品药品监管一直是典型的专项职能，很少被合并和切割。如美国，有专门的食品药品监管局（FDA），也有监管一般市场秩序的联邦贸易委员会（FTC）。而英国则专设药品和健康产品管理局（MHRA）；日本则由厚生劳动省监管除农产品之外的食品安全。”
“市场监管的对象是各类市场主体的交易行为，目的是维护市场秩序；食药监管的对象是特定产品的质量安全，属于公共安全范畴，两者的定位截然不同。”胡颖廉说。
不过，南开大学法学院教授宋华琳认为，也不能简单以食药监局单独设立与否作为衡量监管成效的标志。统一市场监管有利于不同领域市场监管的相互学习，如果运行得好，可以充实基层监管力量，增加食品药品监管资源特别是基层监管资源，推动社会治理创新，发挥市场在资源配置中的决定性作用，减少监管协调成本。
值得注意的是，深圳早在2009年就组建了市场监管局，并将从农田到餐桌的全链条食品安全监管职能纳入其中，但效果不佳。本轮机构改革中，深圳市又将食品安全监管职能从市场监管局划转出来，组建独立的食品药品监管局。
